1.25.2007

Sistemas electorales Brasileño y Mexicano

Sistemas electorales Brasileño y Mexicano
por Alice Dubot
y
Roberto Gerhard


I. Introducción

Los sistemas electorales son importantes por lo menos por dos aspectos. Primero, tienen consecuencias políticas muy significativas. El sistema electoral da forma al sistema de partidos y también afecta la conducta de los políticos y de los votantes. Por ejemplo, en un sistema de plurality o first past de post con distritos de un solo puesto, los votantes tienen un fuerte incentivo para seleccionar uno de los dos candidatos más fuertes, y los políticos no tienen ningún incentivo para formar un tercer partido. Consecuentemente, los sistemas electorales tienen un fuerte efecto en el número de partidos y por lo tanto en la naturaleza de la competencia en el sistema de partidos. También afecta la forma en que los partidos se comportan al interior.
En segundo lugar, los sistemas electorales también revelan información sobre las preferencias de los políticos. Una vez instituido el sistema electoral, modela la conducta de los políticos, pero los políticos, a veces, también tienen la oportunidad de cambiar estas reglas. Lo cual reflejaría las preferencias de éstos hacia el sistema, revelando así información sobre sus preferencias. La complejidad de los procesos para agregar preferencia y tomar decisiones políticas requiere la mayor simplificación posible. Que sea compatible con el derecho, que tome en cuenta a todos los ciudadanos y que todos puedan influir de alguna manera sobre los procesos mismos. El mecanismo más sencillo para reducir los costos de toma de decisiones consiste en la participación popular a través del sufragio universal. Estos mecanismos deben permitir la elección de personas a las cuales se les delega la tarea de legislar para la sociedad, como así la expresión del consenso y de la disensión, la representación de los intereses, el control sobre la actividad del gobierno, la movilización de las masas. La representatividad de las elecciones es asegurada por los principios de libertad y de la periodicidad.

Existen dos modelos tradicionales de sistemas electorales, el mayoritario y el proporcional; el mixto es una combinación de ambos. A través de estos sistemas electorales, la estabilidad del gobierno y la representación de todos los grupos de interés en que la sociedad está articulada son las exigencias que deben ser satisfechas. Entre estos dos sistemas electorales existe un trade-off ; por un lado se gana gobernabilidad pero se pierde representación y viceversa. Si se conviene que lo que se busca es representación en el gobierno de todos los grupos sociales, el sistema proporcional es el ideal. Por el contrario, si se considera que la función primaria de las elecciones es la de garantizar una base sólida de apoyo para el gobierno, el sistema mayoritario será preferido. El sistema proporcional fomenta la toma de decisiones consensada entre distintos grupos y provoca que los cambios sean más lentos.

El sistema mayoritario fue el primero que surgió. Está basado en el principio de que la voluntad de la mayoría de los electores es la única que debe contar en la asignación de los escaños. La mayoría del cuerpo electoral asignará los cargos, es un juego de todo o nada. El sistema puede ser pluralista (plurality) cuando la mayoría es simple o relativa y mayoritaria cuando la mayoría es absoluta o calificada. Sus supuestos de funcionamiento son :
A) Al fin de limitar la subrepresentación de algunas circunscripciones, se debe introducir una distribución equilibrada de los electores en las circunscripciones.
B) Debe existir una igualdad entre los partidos, es decir que los resultados no sean determinados ex ante y que todos tengan la misma posibilidad de ganar. Además, que no existe una mayoría favorecida por factores metapolíticos, como prejuicios culturales como el machismo o racismo por ejemplo.

En este trabajo realizamos una comparación entre los sistemas electorales brasileño y mexicano. En especial nos enfocamos en las elecciones legislativas. ¿A qué conclusiones llegamos?: el sistema electoral determina o los arreglos institucionales determinan el número de partidos y su disciplina los dos casos son contrastantes. Para poder llevar a cabo una comparación entre el impacto del dinero en ambos sistemas se debería de homologar la moneda, así se podría comparar el impacto neto que tiene la misma cantidad de dinero en los dos sistemas electorales.

II. ¿Cómo es el sistema electoral mexicano?

Las elecciones legislativas mexicanas siguen los principios del sistema mixto. Se trata de una vía intermedia entre el sistema proporcional y el sistema mayoritaria que en todo caso atenua las consecuencias negativas de ambos sistemas. El sistema proporcional acompaña a la democracia moderna de masas y a la extensión del sufragio universal. Este sistema pretende establecer la perfecta igualdad de todos los votos y otorgar a todos los electores el mismo peso. Se desarrolló de acuerdo a dos formas fundamentales: el voto individual y las listas concurrentes que determinan una cuota o cociente respecto del total de los votos. El voto individual transferible trata de expresar una preferencia por uno, dos o tres candidatos. El voto es transferido en caso que la primera preferencia queda inutilizable en la medida en que ya ha conseguido un cociente.

Por otro lado, el sistema proporcional de lista existe según tres formas. La lista cerrada en que ningún poder de modificación es reconocido al elector; la lista semi-abierta en que el elector puede modificar el orden de presentación de los candidatos en la lista y expresar un voto nominativo y la lista abierta en que la libertad del elector es fuerte en la medida en que existe una boleta electoral blanca para formar su propia lista. De todos modos, los escaños resultan asignadas de acuerdo con los cocientes obtenidos.

Entonces, el sistema mixto mexicano asigna 200 escaños por representación proporcional y 300 por mayoría simple. Existen 300 distritos uninominales. Durante las campanas electorales legislativas, los diputados y sobre todo los partidos reciben 90% de financiamiento público y 10% de financiamiento privado. Existe un gran poder discrecional en las dirigencias nacionales para asignar los recursos a los candidatos. De esta manera, los partidos tienen un gran poder e influencia sobre los candidatos y esto fomenta una alta disciplina.

El sistema de financiamiento sigue un método combinado donde un 30% se distribuye de manera equitativa entre los partidos y el resto (70%) en función de su fuerza electoral. Es necesario tener un registro como partido político a nivel nacional para beneficiarse del sistema de financiamiento. Con el fin de regular las elecciones y de proporcionar a cada partido la misma capacidad de ganar, existen topes en cuanto a los gastos de campaña.[1] Además, no existe el incumbent, por consiguiente las elecciones deberían de ser más justas y competitivas. Las listas son cerradas y no se puede reelegir a los diputados. Las dirigencias nacionales de los partidos junto con los gobernadores deciden quién estará en las listas, lo cual redunda en mayor poder del partido vis a vis los candidatos.

Los arreglos institucionales relativos a las elecciones legislativas dieron lugar a diferentes consecuencias. Primero, se creó una alta disciplina partidaria, luego las campañas electorales se concentraron en campanas de partido. Por lo tanto, los partidos políticos se presentan como los pilares de la vida política legislativa y casi el único medio a través del cual se puede conseguir atención electoral. En México, hay tres partidos efectivos por escaño. De hecho, ha aumentado la pluralidad en el congreso pero la experiencia por legislador sigue siendo baja. Ante esta baja experiencia y la fragmentación en el Congreso, las tasas de aprobación de reformas han disminuido. Este impasse político ha aumentando la importancia del Congreso, ya que ahora funge como un verdadero contrapeso del poder ejecutivo y un órgano donde se debaten las propuestas de reformas.

Las consecuencias del tipo de financiamiento sobre la organización misma de la vida política mexicana son varias. La amplitud del financiamiento publico ha dado gran fuerza a los partidos. A partir de la reforma electoral de 1996, este sistema ha creado condiciones más equitativas en la contienda electoral y mayor transparencia. Sin embargo el predominio del financiamiento público ha hecho posible el distanciamiento entre partidos y electores. Lógicamente el financiamiento no debería engendrar la corrupción pero ante el aumento en los costos de campanas, los partidos recaudan grandes sumas sin indagar muchas veces sobre su origen.

México ha implementado un sistema electoral mixto que trata de asegurar la minoría contra los abusos de la mayoría y al mismo tiempo intenta de realizar la coalición de los elementos presentes en la sociedad. En éste sistema, el poder de guía del Estado queda en manos de pocos, pero amplios reagrupamientos sociales. Se debe encontrar un equilibrio entre el papel excesivo del partido que obstaculiza la relación elector/representante en un sistema proporcional; y el vínculo entre el diputado, que con base en su estrecha relación con su circunscripción, presenta el riesgo de convertirse en paladín de los intereses locales en un sistema mayoritario. Se ha caído en una suerte de círculo vicioso en cuanto al financiamiento. Este tema es crucial porque determina las posibilidades reales para competir. Lo de mi tesina. Por lo tanto estamos ante una partidocracia, bastante cerrada.

III. ¿Cómo es el sistema electoral brasileño?

El sistema político brasileño hace uso de los distintos tipos de reglas electorales. Las elecciones para el poder ejecutivo – en la mayoría de los niveles de la federación y en aquellas ciudades con más de 200 mil votantes- utilizan la regla de mayoría absoluta; si un candidato no obtiene más del 50% se recurre a una segunda ronda entre los dos candidatos más votados. Elecciones para ciudades con menos de 200 mil habitantes, y las elecciones para el senado, utilizan la regla de plurality. Para otros cargos, como diputados federales y estatales, recurren a la representación proporcional. Por lo tanto, recurren a los métodos más comunes para alocar los cargos públicos (mayoría absoluta en distritos uninomináles, plurality en distritos uninominales y representación proporcional), solamente les faltaría implementar un sistema mixto.

En este trabajo nos concentraremos en el sistema electoral legislativo. Este posee varias características singulares que otorgan a los políticos mucha autonomía con respecto a sus partidos. En Brasil se eligen 513 diputados, para periodos de cuatro años con la posibilidad de reelección, por medio de un sistema puramente proporcional. El sistema funciona de la siguiente manera: “la formula D’Hondt determina cuantos escaños le corresponden a cada partido; luego la ordenación individual de los votos determina qué candidatos ocuparan los puestos” (Ames 1995: 408).[2]

Lo anterior quiere decir que utilizan un sistema de lista semi-abierta. Por lo tanto, los votantes pueden emitir su voto por cualquier candidato en la boleta, sin importar qué lugar ocupe. Este sistema en el que las preferencias de los votantes determinan el orden de los candidatos otorga el mayor peso posible al voto popular en detrimento de los partidos.

Por otra parte, también da mayor autonomía a los candidatos respecto a su partido ya que a pesar de que se encuentren en el último lugar de la lista, si reciben el número suficiente de votos pueden ocupar un cargo público. Por lo tanto, a pesar de que el número de diputados es determinado por el número de votos recibido por un partido, ocupar el cargo público, o no, depende de los votos que cada candidato reciba de manera individual. Existen 27 estados/distritos y el número de diputados por distritos tiene una gran varianza, puede ir desde 8 hasta 70 diputaciones por distrito. Así, “el sistema proporcional provoca grandes desproporciones, ya que esta diseñado para sobrerepresentar a los estados menos poblados, que generalmente son los más pobres” (Mainwaring 1991: 22) Por ejemplo, el número de votantes por diputado en Sao Paolo es diez veces mayor que en el estado menos poblado. Esto provoca que Brasil tenga uno de los sistemas más desproporcionales del mundo. Este es un hecho que contrasta bastante bien con el caso mexicano, ya que en éste último la distritación se llevó a cabo de tal manera que los distritos fueran homogéneos en términos de la cantidad de habitantes.

Las dirigencias nacionales de los partidos no controlan las nominaciones a candidatos para diputados federales, esta tarea más bien cae en las manos de las dirigencias de los partidos a nivel estatal. Los elementos antes mencionados – falta de control sobre las nominaciones por parte de las dirigencias de los partidos nacionales y las grandes magnitudes de distritos con múltiples candidatos- producen campañas electorales altamente individuales.

A pesar de que el sistema de representación proporcional con listas semi-abiertas parezca ser la razón de la fuerte autonomía de los políticos vis a vis los partidos, existen otras razones del sistema electoral brasileño que contribuyen a este fenómeno. Esto se acentúa aún más debido a la forma en la que esta reglamentado el financiamiento. En Brasil el financiamiento de las campañas es completamente privado. Los candidatos deben recaudar fondos para poder llevar a cabo sus campañas políticas. Por eso, rara vez se mencionan a los partidos en las campañas ya que como ellos no estuvieron vinculados no serán contemplados en la propaganda. De esta manera, Brasil tiene campañas altamente individuales. Además, mientras más candidatos corran por distrito mayor es la necesidad de los candidatos de diferenciarse entre ellos en términos individuales, lo cual redunda en campañas muy caras. “En un intento por gastar más que sus competidores, los candidatos realizan una amplia variedad de actividades onerosas, tales como hacer fiestas o distribuir comida, ropa o calzado”. (Samuels 2001: 571)

Otro fenómeno que alienta el individualismo político es el principio de candidato nato. Esto quiere decir que cualquier político, por el simple hecho de haber ocupado el cargo previamente, tiene derecho a volver a postularse para el mismo cargo. Por lo tanto, un político puede votar en contra de la línea del partido, violar sus principios, inclusive puede cambiar de partido y aún así volver a contender por el puesto. Otro elemento que aumenta la volatilidad del sistema de partidos es el estímulo a la creación de nuevos partidos. Cualquier partido que obtenga un diputado tiene derecho a los mismos privilegios que cualquier otro partido.[3]

La tendencia en Brasil es la de fomentar un sistema altamente individualista en el que los partidos tienen poco control sobre los candidatos. Por lo tanto es un sistema en el que el costo de negociación en el Congreso es muy alto ya que el número de jugadores, y su posibilidad de llegar a acuerdos también es alta. Cualquiera pensaría que esta situación de alta individualidad es un problema. Para solucionarla, una posibilidad sería cambiar las reglas electorales para aumentar la fuerza e influencia de los partidos sobre los políticos.

Sin embargo, al ver a lo largo del siglo XX las reformas electorales brasileñas, uno descubre que la mayoría tienden hacia este individualismo. Salvo por la época de la dictadura militar, cualquier reforma hacia un fortalecimiento de los partidos ha sido vista como una medida de autoritarismo.[4] “Muchos políticos dicen lamentar la franca debilidad de los partidos políticos, pero cuando se les pregunta sobre reformas al sistema electoral que fortalecieran a los partidos, la gran mayoría responde que esas medidas son autoritarias” (Mainwaring 1991: 35). La lógica en el sistema brasileño es que el poder es otorgado por el pueblo y sólo debe ser removido por el pueblo. Así, la gente escoge políticos de manera individual y no partidos políticos. Otro elemento a favor del individualismo en Brasil es que, de ésta manera, será más difícil que el ejecutivo manipule y se imponga sobre el Congreso.

VII. Conclusiones

Como se puede ver, ambos sistemas electorales son completamente diferentes. Para poder evaluarlos se deben de tomar en consideración dos aspectos: la representación y la efectividad. Aparentemente el sistema mexicano debería ser más efectivo ya que los partidos tienen un mayor control sobre los políticos y por lo tanto el número de actores es menor y la probabilidad de llegar a acuerdos es mayor. Sin embargo, se ha vivido un sexenio de parálisis y escándalos. Por otro lado, el Congreso Brasileño debería de ser mucho más representativo a costa de tener una menor efectividad. Ante un gran número de legisladores y una clara falta de línea partidista, el número de actores involucrados en las reformas es más alto y por lo tanto la probabilidad de llegar a acuerdos es menor, vis a vis el caso mexicano.Ambos sistemas tienen sus vicios y virtudes. Para el caso mexicano tenemos que el fuerte control de los partidos debería facilitar la negociación en el congreso y debería fomentar una sana competencia. Además, la preeminencia del financiamiento público y la no reelecección buscan dar una mayor equidad en la contienda, misma que se logra hasta cierto punto. Esta equidad existe para los tres partidos grandes mientras que los pequeños y los partidos de nuevo ingreso están en franca desventaja; sobre todo en lo que respecta al financiamiento. Uno de los círculos viciosos que aquejan a México consiste en que para alcanzar el poder se necesita dinero, pero éste se obtiene una vez que se ha llegado al poder. Esto se puede ver por la forma en que funciona el financiamiento en MéxicoEl financiamiento de los partidos para las contiendas electorales esta en función de los votos que obtuvieron en el periodo previo, de lo cual sigue que si obtuvieron pocos votos reciben un menor financiamiento que el partido que mayor cantidad de votos recibió. Por lo tanto en la nueva contienda por el congreso el partido más fuerte es el que mejor financiamiento recibió lo cual inclina la balanza a su favor ya que gracias a que tiene más recursos puede gastar más que los partidos pequeños y eclipsarlos con su campaña. Por otro lado los partidos de nuevo ingreso que no han competido en ninguna elección previa reciben una cantidad de dinero que no es suficiente para competir realmente contra los tres grandes partidos. Así, estos partidos pequeños tienen que competir entre ellos por el 5 o 20% de los votos en un distrito promedio. Es necesario decir que a pesar de que el factor de incumbency no se vio reflejado en el análisis esto se debe considerar con mucha cautela. El fenómeno del incumbency apela a la situación en la que un cargo público es monopolizado por una persona, en este caso los cargos públicos están siendo monopolizados por tres partidos políticos, como sucede en la mayoría de las democracias estables. Vale la pena preguntarnos si quisiéramos un sistema con alta volatilidad entre partidos y baja tasa de supervivencia o un sistema muy estable en cuanto a la duración y vida de los partidos.

¿Qué hacer para eliminar estos vicios? Si lo que se pretende es quitarle poder a los partidos se debería de permitir la reelección y disminuir el financiamiento público. La reelección debilitaría la influencia del partido sobre el político porque ahora sus incentivos serían complacer a sus electores y no a la dirigencia del partido. Por otro lado, el dinero es un elemento clave y disminuir el financiamiento público le quitaría un gran poder de discrecionalidad al partido. Esto provocaría que los políticos se aproximaran más a los ciudadanos para financiar sus campañas. Sin embargo, consideramos que sería importante mantener las listas cerradas para que no se perdiera todo el poder de los partidos.

Por otro lado pareciera que el sistema brasileño es altamente democrático ya que el mayor poder de decisión reside en el electorado.[5] Da la impresión de que el sistema brasileño otorga preeminencia a los individuos por encima de los grupos - desde el punto de vista del electorado y desde el punto de vista de los políticos -. Sin embargo este sistema ha generado toda una serie de vicios. Tales como el clientelismo, la demagogia, preeminencia de temas locales sobre los nacionales y la exclusión de los sectores más pobres de la población. Concretamente, éste sistema sobrerepresenta los intereses de las regiones más pobres, los sectores privilegiados de la sociedad y a la burocracia estatal. Como señala Mainwaring (1991: 39), la libertad de los políticos para tratar a su antojo, con quién quieran, el tema que quieran, ha sido el principal pilar de un sistema político patrimonial y elitista. Los políticos, sus familias y sus amigos se han beneficiado ampliamente del sistema, al igual que la elite económica – misma que se encuentra estrechamente vinculada con la clase política-.

Por lo tanto este individualismo exacerbado socava el peso que pueden tener programas de partidos y de clase. “Las elites tienen un acceso directo a las oficinas y cenas de los representantes federales y burócratas del estado, por lo tanto pueden prescindir de una representación corporativa fuerte por medio de los partidos” (Ibid: 40). Así, los intereses populares no están representados de manera efectiva por éstos canales informales; y otras formas de representación popular, como sindicatos, asociaciones de vecinos, organizaciones campesinas, etc, tienen dificultades para acceder a los pasillos del poder. Así, tenemos un sistema en el que al darle mayor poder discrecional a los votantes no hace que los políticos ni los partidos sean más responsables ante el electorado. La extrema debilidad de los partidos y los patrones individualistas de representación reforzados por las leyes electorales han sostenido un sistema político elitista.

Por lo tanto, ambos sistemas tienen sus vicios y virtudes. El problema es que los cambios dependen de lo que se este buscando. En ambos sistemas los actores con el poder, los políticos en Brasil y los partidos en México serán actores reactivos, adversos al cambio, y no querrán delegar, ni perder, su poder. En Brasil el argumento será que es una medida autoritaria, en México se argumentará que la reelección es la puerta para que los políticos se enquisten en el poder. Y que históricamente se ha luchado contra eso haciendo referencia a la ya gastada Revolución Mexicana. Así, concluimos que el sistema electoral es una variable intermedia capaz de influir en la naturaleza y las instituciones del gobierno, pero que, él mismo, es objeto de otras influencias.

V. Bibliografía:
Carrillo, Lujambio, Navarro y Zovatto (coords.) (2003), Dinero y contienda político-electoral, México, FCE.
Lamounier, Bolivar (1989), “Brazil: Inequality against democracy” en Larry Diamond, Juan Linz y Seymour M. Lipset (eds.) Democracy in Developing Countries. Latin America, Boulder, Colorado, Lynne Rienner Publishers.
Ames, Barry, (1995), “Electoral Strategy under Open-list proportional representation” en American Journal of Political Science, 39(2): 406-433.
Minwaring, Scott, (1991), “Politicians, Parties ande electoral Systems: Brzil in Compartive Perspectiva” en Comparative Politics, 24(1): 21-43.
Samuels, David, (2001), “Incumbents and challengers on a level playing field: Assessing the Impact of Campaign Finance in Brazien” en The Journal of Politics, 63(2): 569-584.
Notas:
[1] El tope de campaña se calcula de la siguiente manera: multiplican por 2.5 el costo estimado mínimo de una campaña.
[2] El método para determinar la proporcionalidad es el de restos más grandes (largest remainders), el cual, de acuerdo con Liphart, es más proporcional que otros métodos. El número mínimo de votos para alcanzar la representación es el cociente electoral (numero de votos totales entre el número de escaños). Por ejemplo, si el cociente es de 100 mil y un partido obtuvo 250 mil votos pues obtiene dos escaños. Los 50 mil votos que sobran serán comparados con los restos de los demás partidos y el partido que tenga los mayores restos se llevará el escaño.
[3] Esto aumenta las posibilidades de los políticos y dificulta la creación de lealtad partidista. Además, es un fuerte incentivo para la creación de nuevos partidos ya que fácilmente pueden mantenerse. Sin embargo, cualquier partido que no pueda obtener por encima del 3% a nivel nacional, o 2% en cinco estados, no será representado en el Congreso pero sus representantes electos podrán cambiarse a otro partido antes de que transcurran 60 días.
[4] El Congreso aprobó medidas para fortalecer a los partidos solo cuando se vio obligado por el gobierno militar durante los años comprendidos entre 1964-1985. (Mainwaring 1991: 35)
[5] El sistema electoral brasileño es de los que otorga mayor poder a los electores de poder de decidir, al interior del partido cuál será el orden de los candidatos. Solamente en Finlandia y en Chile durante el periodo de 1958-1973 han tenido sistemas semejantes.

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