Poder Legislativo
Síntesis
Este ensayo habla sobre dos reformas institucionales al poder legislativo: el tamaño de las cámaras y la reelección legislativa. Empezando por el primer tema primero se explica cómo llegaron las cámaras a tener sus respectivos tamaños actuales para luego considerar la reducción de los legisladores por representación proporcional. En un segundo tiempo se aborda el tema de la reelección legislativa, sus bondades y sus defectos para luego evaluar las reformas que se impulsan en esta legislatura.
Síntesis
Este ensayo habla sobre dos reformas institucionales al poder legislativo: el tamaño de las cámaras y la reelección legislativa. Empezando por el primer tema primero se explica cómo llegaron las cámaras a tener sus respectivos tamaños actuales para luego considerar la reducción de los legisladores por representación proporcional. En un segundo tiempo se aborda el tema de la reelección legislativa, sus bondades y sus defectos para luego evaluar las reformas que se impulsan en esta legislatura.
I. Tamaño de las cámaras, o el largo camino hacia la inclusión pluralidad
Hablar sobre el tamaño de las cámaras y los principios de representación es hablar sobre cómo han evolucionado las exigencias de la sociedad mexicana en términos de inclusión democrática. Estas demandas primero provocaron que se incluyeran a los partidos de oposición dentro de las competencias electorales, para luego dar paso a un poder legislativo más representativo por medio de la representación proporcional (RP) y la ampliación de los legisladores por este principio; así las demandas fueron evolucionado a lo largo del tiempo hasta conseguir la creación de un árbitro electoral imparcial, autónomo y creíble. Este apartado primero abunda sobre las demandas de inclusión y limpieza electoral para terminar con una evaluación de las actuales reformas al tamaño de las cámaras.
Actualmente el principal problema del sistema político mexicano es su consolidación democrática. Esta es una tarea que nunca concluye, ya que la sociedad supera permanentemente los arreglos institucionales y estos necesitan adecuarse de manera constante. México empezó a caminar en el sentido correcto desde 1977 cuando se emitió la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales “con la institucionalización del sufragio como elemento decisivo para acceder al poder” (Orellana 2006, 96) y la inclusión de fuerzas hasta entonces excluidas de las contiendas electorales.[1] Estas reformas buscaban crear un sistema más incluyente e introdujeron el sistema de representación mixto en la Cámara de Diputados dónde 300 diputados eran electos por mayoría relativa y 100 por el principio de representación proporcional.
La siguiente reforma con la intención de hacer, todavía, más inclusivo al sistema político mexicano fue la de 1986 que aumentó el tamaño de la cámara de diputados de 400 a 500 (de los cuales 200 eran de representación proporcional). El objetivo de hacer al sistema más incluyente fue convencer a diversos actores políticos, hasta el momento excluidos de los pasillos del poder, de continuar en la búsqueda legal e institucional por el poder. Sin embargo los comicios por la presidencia de la república de 1988 expusieron las fallas y debilidades del sistema, al mismo tiempo que el PRI dejó de obtener por primera vez en la historia dos tercios de ambas cámaras en el Congreso. Ante la falta de mayoría calificada en el Congreso el PRI negoció y cooperó con la oposición para realizar el plan de gobierno del presidente Carlos Salinas (1988-1994).[2]
“el PAN condicionó su aprobación parlamentaria a las reformas mencionadas a cambio del reconocimiento de sus victorias electorales en los niveles municipal y estatal y a la aprobación de una reforma electoral que garantizara condiciones de limpieza en las elecciones federales.” (Lujambio 2000)
Así la serie de protestas civiles de 1988, provocadas por las críticas, y harto irregulares, elecciones presidenciales de aquel año, aunadas a un Congreso dividido, provocaron una nueva reforma política que se publicó en 1990. El principal objetivo de las segundas fuerzas políticas en aquél entonces fue el de un juez electoral imparcial y transparente. Los resultados más tangibles de esta legislación fueron: la creación de la primera versión del Instituto Federal Electoral (IFE) y la “cláusula de gobernabilidad”. Esta cláusula permitió que aquel partido que obtuviera más del 35% de la votación nacional obtendría automáticamente 50% más uno de los curules en la Cámara de Diputados.[3]
A pesar de un mejor entramado constitucional el resultado de las elecciones de 1991 volvieron a dejar inconformes a los principales partidos opositores. En esas elecciones el PRI se alzó nuevamente con el control del Congreso de la Unión. “El resultado no correspondía con las expectativas democratizadoras ya que no resultaba lógico que un partido fuese tan distante entre sus rivales” (Orellana 2006, 98). Así, el sistema electoral todavía seguía siendo el principal tema de debate durante esos años, lo cual provocó la reforma de 1994 cuando el IFE ganó su autonomía.[4]
Las elecciones de 1994 marcaron el fin de la presidencia electa por mayorías absolutas (el PRI mantuvo la presidencia con 50.13% de los votos) y el principio de una era de elecciones competitivas donde los diferentes actores políticos reconocían y aceptaban los resultados con la esperanza de alcanzar el poder en la próxima contienda electoral, práctica indispensable cuando se vive en una sociedad plural democráticamente.
Las elecciones mexicanas, sean para elegir presidente de la República, senadores y diputados, gobernadores estatales, diputados a los congresos locales o presidentes y cabildos municipales, son cada vez más disputadas, a la vez que limpias y transparentes. Competitividad y transparencia electorales han ido generando la posibilidad del poder compartido. (Lujambio 2000, 11)
A partir de 1994, las demandas respecto a las reglas electorales cambiaron de tema y versaron respecto a la igualdad de oportunidades; vistas principalmente como el financiamiento. Ante esta exigencia los diferentes partidos pactaron las reformas de 1996 y 1997. La primera instauró los senadores de representación proporcional (RP) y la segunda impuso la preeminencia del financiamiento público sobre el privado.[5] Cómo se puede observar, desde las reformas de 1977 hasta las de 1997 los reclamos de la sociedad y los partidos políticos han sido dos, principalmente: inclusión en el sistema político y transparencia, credibilidad e igualdad en los procesos electorales. Ante estas condiciones, en el año 2000, México finalmente vivió el cambio del partido a cargo del poder ejecutivo.
Cómo la presente exposición permite apreciar; el tamaño de las cámaras se fue modificando para permitir mayor participación de las segundas fuerzas electorales en las instituciones federales de gobierno. Sin embargo en la presente legislatura se han presentado 3 iniciativas para reducir el tamaño de las cámaras. Las tres presentadas por diputados priístas.
1) Horacio Emigdio Garza Garza: Propone eliminar 3 circunscripciones y la primera minoría para la elección de Senadores de la República, para el caso de la elección de los diputados federales se propone una reducción de 20 por ciento en el número de integrantes, y reducir la proporción de plurinominales de 40 a 35 por ciento, es decir, 260 de mayoría relativa y 160 de representación proporcional, Asimismo se propone una fórmula que disminuye de manera considerable la sobrerrepresentación y subrepresentación de las fuerzas políticas respecto a la voluntad popular emitida en las urnas. (Fecha de presentación: 2007-03-13)
2) Carlos Armando Biebrich Torres con José Rosas Aispuro Torres y Víctor Leopoldo Valencia de los Santos: La propuesta consiste en reducir el número de diputados federales y senadores para quedar de la siguiente manera: La Cámara de Diputados estará integrada por doscientos cincuenta diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales; y cien diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones plurinominales; en el caso de la Cámara de Senadores se integrará por noventa y seis senadores, de los cuales en cada estado y en el Distrito Federal dos serán elegidos según el principio de votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera minoría se elimina el principio de representación proporcional. (fecha de presentación: 2006-11-14)
3) Fernando Quetzalcoatl Moctezuma Pereda: Propone que La Cámara de Diputados estará integrada por 300 diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y 100 diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones plurinominales. (Fecha de presentación: 2006-09-19)
Es lógico que la propuesta de reducir el número de legisladores provenga del PRI, porque si bien éstas se han vuelto más competitivas, este partido todavía presenta una ventaja en términos de legisladores electos por mayoría relativa.[6] Así, de llevarse a cabo estas reformas el congreso se volvería más homogéneo, cargado hacia el PRI, dándoles mayor poder para negociar e imponer la agenda legislativa.
Sin embargo, la idea de reducir el número de legisladores por mayoría relativa es correcta para la cámara de senadores. Como dice Colomer (2002, 181) cuando se añadieron los senadores de representación proporcional se “crearon dos tipos de senadores y distorsionó el carácter de representación de la Cámara.” Así, el problema que esto genera es que “las dos cámaras tienden a tener la misma composición política” porque ambas usan los principios representación territorial y proporcional. Esto impide que cada una desarrolle un papel específico de representación, e inclusive a veces duplican funciones. Actualmente la lucha electoral es lo suficientemente pareja como para que se pueda presindir de este tipo de senadores. Es más ambiguo el propósito detrás de la intención de reducir los diputados de RP. Lo que se puede comentar sobre el tema es lo que propone Colomer, esto es, conservar las bondades del actual sistema que permite una representación muy plural y simplemente cambiar la fórmula con la que se asignan los escaños para combatir la sobrerrepresentación del sistema actual.[7]
II. Reelección:
Son pocas las democracias en el mundo que prohíben la reelección legislativa, en Latinoamérica sólo México y Costa Rica presentan esta singularidad institucional. Este es un tema íntimamente vinculado con el desarrollo institucional de nuestro país. Se pueden observar los diferentes momentos de la historia política nacional cada vez que se ha hablado seriamente de él; los años en los que tuvo mayor importancia fueron: 1933, 1964-1965 y 2005. Actualmente retoma importancia porque se le ve como una manera de profesionalizar al Congreso y aumentar la rendición de cuentas de los legisladores hacia su electorado. El propósito del ensayo es analizar los defectos y bondades de esta refroma, quién las promueve y cuál es el cálculo político que los motiva. Actualmente existen dos iniciativas para permitir la reelección legislativa reformando los artículos 59 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.[8]
La gobernabilidad de una democracia representativa de tipo presidencial depende, en gran parte, de la relación entre las instituciones políticas, sobre todo del presidente y el Congreso. La división constitucional de poderes prevée que el poder Ejecutivo tanga pocas facultades. Benito Nacif (2002) argumentó que las facultades que ahora tiene el poder ejecutivo lo hacen un defensor del statu quo antes que un promotor del cambio. En el momento que el partido del presidente perdió la mayoría en el Congreso, cualquier reforma depende de una cooperación entre éste y los partidos de oposición. En gobiernos divididos, como fue el caso durante la administración del expresidente Fox, las reformas suceden, ya que existen ganancias del intercambio que los diferentes partidos pueden capturar si modifican el statu quo. Por lo tanto, ahora es el Congreso quien impone la agenda de negociaciones.
La administración foxista expuso las severas limitaciones del actual sistema político mexicano. En todos los sistemas de representación y de agregación de preferencias existe un costo de oportunidad; en el caso de la democracia mexicana se intercambió efectividad por parte de la administración a cambio de mayor inclusión de las distintas fuerzas políticas y transparencia en el proceso electoral. Así, en el momento que hay más actores en el congreso mexicano se vuelve más difícil negociar acuerdos porque hay más intereses que se tienen que tomar en cuenta, muchas veces antagónicos, lo cual eleva los costos de la negociación y dificulta mucho más concretar acuerdos.[9]
La argumentación de Nacif es bastante clara, por lo tanto, si se pretende explicar la parálisis política que se vivió el sexenio pasado se necesita estudiar al Congreso. Alejandro Poiré (2003) hizo esto y ofreció un diagnóstico sobre los problemas en el poder legislativo y principalmente señaló dos fenómenos: una rendición de cuentas prácticamente inexistente y la presencia de coaliciones universales en el Congreso que redunda en reformas minimalistas (para aparentar que trabajan pero no realizar ningún cambio de fondo). La mayoría de los académicos, expertos en el tema, ofrecen una amplia gama de propuestas para paliar las deficiencias de nuestro sistema político; sin embargo existe un cierto consenso sobre una reforma en particular: la reelección legislativa (Colomer 2002, Dworak 2003, Lujambio 2000, Negretto, Poiré 2003, Sartori 2003, etc.).
Siguiendo con el diagnóstico de Poiré, la rendición de cuentas se convierte un problema cuando los legisladores no son responsables en las urnas sobre sus actos en el Congreso.[10] En la ciencia política este problema es comúnmente conocido como el problema de agente-principal. Una relación de agente-principal se da cuando un sujeto (principal) delega a otro sujeto (agente) autoridad para ejecutar actos en su nombre. A cambio de esa delegación, el agente se compromete a rendirle cuentas al principal. El problema de una relación de este tipo es que el agente tiene incentivos para desviarse del mandato del principal y actuar en beneficio propio. Por un lado, ambos actores tiene preferencias e intereses diferentes. Por otra parte, hay asimetría de información: el agente siempre tiene más información que el principal.
Aparte del problema de agente-principal, inherente a cualquier tipo de relación, el arreglo institucional incentiva a que los legisladores busquen defender la reputación de su partido, antes que la suya personal. Esto se debe, cómo explican Carey y Soberg (1995) a que en México el sistema electoral es de lista cerrada y de una sola vuelta. Esto quiere decir que los partidos presentan listas ordenadas de candidatos; así ponen en los primeros lugares a aquellos legisladores a quienes les interesa más que entren en el Congreso. De tal manera que los legisladores se deben al partido y este determina el futuro de sus carreras políticas. Por lo tanto, esta en su mejor interés mejorar la reputación del partido, antes que la personal.
En segundo lugar, continuando con el diagnóstico de Poiré (2003, 164), que en el Congreso imperen las coaliciones de tipo universal es un problema porque:
… lo importante por ahora es reconocer que un sistema que aumenta el número de actores con capacidad de veto implica costos predecibles y sistemáticos en la toma de decisiones colectivas. En suma, un sistema excesivamente incluyente pude traer consigo parálisis en forma de ausencia de decisiones sobre temas de importancia, […] en la forma de decisiones muy disminuidas en su capacidad de transformación.
Tomando la explicación del autor por cierta, tenemos que el universalismo en el Congreso es provocado por una lógica de decisiones de corto plazo adversa al riesgo y la dificultad para el establecimiento de acuerdos creíbles.
Ante estas deficiencias del sistema político, permitir la reelección se antoja cómo una solución porque, retomando los puntos expuestos en el apartado sobre el tamaño de las cámaras, permite una representación inclusiva, dándole la facultad al electorado de premiar a su legislador si realizó un buen trabajo, otorgándole la reelección. Y porque reduciría los costos de aprendizaje al no cambiar todo el Congreso cada tres años, de tal manera que facilitaría la formación de coaliciones mínimas ganadoras y haría más eficaz la labor legislativa por medio de una profesionalización y generaría una dinámica de corresponsabilidad e intercambios más eficientes entre bancadas o legisladores. Por lo tanto, ente sus bondades se encuentre una mayor armonía entre los intereses de los legisladores con sus electores: “los representantes tienen la responsabilidad de cumplir con sus promesas de campaña, encontrar soluciones de políticas públicas a los dilemas colectivos de su demarcación y procurar el bienestar de la comunidad en su conjunto.” (íbid, 165). En segundo lugar, permite que el electorado pueda sancionar o premiar a su legislador y así se convierten en el vigilante único. Sin embargo, antes de abundar sobre las ventajas y desventajas de esta medida valdría la pena hacer un breve recuento histórico sobre su relación con el sistema político mexicano.
II.a Reelección Legislativa a través de la historia en México
La discusión sobre esta reforma no es nueva para México y se ha presentado en varios momentos históricos. Este tema estuvo íntimamente ligado a la estrategia con la cual el PNR (antecesor del PRI) consolidó su poder a nivel nacional; después reflejó uno de los episodios de división interna en el partido oficial y ahora refleja la pluralidad y la búsqueda por una mejor democracia.
La no-reelección tuvo su origen en 1933 como uno de los medios con los que el CEN del PNR (origen del PRI) consolidó su poder nacional por encima de los comités estatales. Esta medida también fortaleció al ejecutivo vis a vis el legislativo ya que la corta duración de mandatos al interior del congreso otorga ventaja al presidente. Esta fue una de las condiciones principales que permitieron que se desarrollara el hiperpresidencialismo mexicano, según Jefrey Weldón.[11]
Luego, el tema volvió a ser relevante en la década de los sesenta. En el último día de sesiones del periodo legislativo de 1963-1964 la cámara de diputados aprobó por mayoría una reforma que permitía la reelección inmediata de los diputados federales. Los argumentos a favor de la reforma eran la profesionalización de los legisladores y el fortalecimiento del poder legislativo. Ocho meses después esta misma reforma fue rechazada por unanimidad en el senado, sin siquiera discutirse. Este episodio en la vida legislativa del país refleja la realidad política del momento. Cómo dice Maite Careaga (2003, 95-96) el intento fracasó porque cambiar las reglas sobre la selección de los legisladores provocaba, al mismo tiempo, cambios en la selección del candidato presidencial del PRI, lo cual ponía en peligro las cuotas de poder aseguradas de ciertos actores y reducía las cuotas de poder de múltiples actores. La mayoría de los priístas consideraban que la Cámara era un paso obligado en su carrera política y la reelección de diputados reducía sus posibilidades de lograrlo. Mientras el PRI mantuviera el control hegemónico del acceso al poder, y hubiera suficientes recursos para repartir entre todos los grupos, difícilmente este equilibrio se hubiera roto.
La propuesta de reelección fue retomada el sexenio pasado. El poder ejecutivo junto con diputados del PAN, PRI y PRD promovieron una iniciativa que permitía la reelección consecutiva de legisladores. La iniciativa fue aprobada en cámara de diputados pero rechazada en el senado. Como apunta Gabriel Negretto, las posibles razones para explicar este resultado son: 1) ante una posible pérdida de sus facultades discrecionales para controlar la vida política de sus miembros, la dirigencia priísta instó a sus senadores (quienes conformaban la mayoría en la cámara) a votar en contra; 2) esta reforma era mal vista por una amplia cantidad de votantes, “de acuerdo con algunas encuestas que circulaban entre los senadores 77% de la población se encontraba contra la reelección de los legisladores” (Negretto 2006, 14).[12]
II.b ¿Por qué no a la reelección legislativa?
En este apartado primero se exponen los principales argumentos que dieron los senadores de la 50 legislatura en contra y luego esgrimen otros argumentos, de tipo más teórico, y mitos sobre las desventajas de la reelección.[13]
Empezando por los senadores los argumento que adujeron para votar en contra fueron: enquistamiento y las claras ventajas de aquellos legisladores buscando la reelección ante los de nuevo ingreso, la regeneración de cacicazgos locales, necesidad de acompañar o comprender esta reforma dentro de un conjunto de reformas más amplio, posible prolongación de parálisis legislativa e irresponsabilidad fiscal.
Una reforma de este estilo podría llegar a ser contraproducente de no ser acompañada, principalmente, por una serie de reformas electorales y fiscales. De acuerdo con la senadora Dulce María Saurí, la reelección propiciaría el enquistamiento de aquellos grupos capaces de sortear el dilema de la acción colectiva; en pocas palabras: la política quedaría en manos de unos cuantos ricos y poderosos capaces de organizarse y presionar, cabildear o financiar campañas electorales.[14] También señaló que de de haber una mala relación entre ejecutivo y legislativo, esta podría prolongarse durante más tiempo, agudizando el problema de la parálisis legislativa durante toda una administración. Finalmente espetó que de aprobarse esta reforma, pronto se buscaría lo mismo para el ejecutivo.
Otro de los argumentos relevantes presentados durante la sesión fue expuesto por el senador Humberto Roque Villanueva, quien citando los trabajos James Buchanon y de Isaac Katz mostró los problemas relacionados entre reelección y recaudación fiscal. De acuerdo con Buchanan: “Lo ideal para un legislador que se quiere reelegir es no meterse con el tema de los impuestos y sí meterse con el tema del gasto.” (Villanueva, 10 de febrero 2005). Por otro lado, el argumento de Katz es similar, y si bien reconoce las bondades de la reelección sugiere que se pongan dos candados constitucionales. El primero sería que los legisladores reelectos o el nuevo Congreso, donde hubiera reelección sucesiva, no puedan disponer libremente de la cifra del déficit público. Y segundo, que tampoco puedan disponer con libertad a modificar el Presupuesto en los términos de incrementar el gasto; así sea en detrimento de otras partidas. Tanto Buchanan como Katz advierten que la reelección legislativa podría generar irresponsabilidad fiscal.
En la misma exposición Roque Villanueva señaló otro punto que ha sido ampliamente estudiado en la literatura sobre gastos de campaña, lo cuál nos permite pasar a los argumentos teóricos. Básicamente habló sobre las ventajas que tiene el legislador en funciones que busca su reelección. Hizo referencia al círculo vicioso que se genera cuando los grupos de interés aportan más dinero a las campañas de un legislador buscando su reelección porque tiene más probabilidades de éxito que cualquier candidato retador que no ocupe un cargo público, aumentando más aún sus probabilidades de reelegirse.[15]
Existen dos puntos más y dos mitos a considerar para el caso mexicano: la reactivación de los cacicazgos locales, la pérdida de la disciplina partidaria, la reelección no es necesaria ya que los legisladores alcanzan la deseada profesionalización pasando de legislatura en legislatura y el “espíritu” de la revolución mexicana.
Los dos últimos puntos que se presentaron son los mitos. El último mito es el más débil. Dado que el lema de Francisco I. Madero era “sufragio efectivo, no reelección” se piensa que una reforma de este estilo violaría el espíritu revolucionario de la Constitución de 1917. Empero, en esa carta magna la reelección legislativa estaba permitida, el lema revolucionario iba dirigido principalmente hacia el poder ejecutivo, encarnado por Porfirio Díaz. Por lo tanto, nunca fue la intención del Congreso Constituyente una prohibición de este estilo. Respecto al segundo mito el estudio de Emma Campos es contundente y demuestra que, en los 63 años que ha estado vigente esta regla, 85% de los diputados de cada legislatura son amateurs.
Los otros dos temas requieren una consideración mucho más seria. ¿Podrían reactivarse los cacicazgos locales?[16] Actualmente el Congreso Federal es un verdadero representante de la pluralidad mexicana. Ningún partido ostenta una mayoría absoluta, y al analizar los datos que presenta Dworak (2003, 252) se puede concluir que existe una verdadera competencia electoral en la mayoría de los 300 distritos federales. Lo que él concluye es que de reestablecerse la reelección sí existirían los distritos donde los caciques pudieran predominar pero:
“su porcentaje no es alto y la competencia electoral desgastará su influencia. Por lo tanto, es exagerado suponer que de restaurarse las carreras parlamentarias los grupos locales controlarán todos los legisladores. En todo caso, es preferible pagar el costo de tener un puñado de caciques en el Congreso que tener una mayoría aplastante de amateurs en la legislatura, que no se hacen claramente responsables de su conducta porque no enfrentan el juicio ciudadano en las urnas” (Dworak 2003, 252)[17]
Por lo tanto, la reelección podría reactivar cacicazgos locales en algunos distritos sin embargo “la competencia electoral desgastará su influencia” (íbidem). Finalmente, el último argumento en contra que aquí se presenta es el de la disciplina partidista. Ciertamente se esperaría que eventualmente sucediera una confrontación entre los intereses del partido nacional y de las legislaturas locales; lo cual pondría al legislador entre una difícil decisión: ¿obedecer al CEN o a sus electores? No siempre podrá complacer a los dos, cada vez que esta situación se presente tendrá que realizar un análisis de costo-benefico y tomar la decisión que más le convenga para su carrera política. Se podría pensar que de esta manera los comités ejecutivos de los partidos perderían el control sobre sus subordinados, pero este no es el caso. Si la reforma llegara a concretarse, los partidos todavía seguirían siendo el único medio para competir por un cargo de elección popular. De tal manera que, si un legislador actuara en contra del partido lo podrían castigar negándole el registro para la siguiente elección.
Otro instrumento muy importante para mantener la disciplina a pesar de la reelección sería la administración de los recursos para hacer campaña. Actualmente, son las dirigencias de los partidos las que administran los recursos para las campañas, lo cual les confiere un enorme poder de negociación frente a sus legisladores.
Por lo tanto, a pesar de que los argumentos en contra de la reelección están bien fundamentados se puede incorporar sus objeciones para poder ofrecer una reforma mucho más completa y previsora, a modo de poder sortear las diferencias. Como se puede ver estos argumentos no son categóricos sino que son más bien sugerencias sobre cómo mejorar esta reforma. Además muchos de estos argumento en contra son más bien superficiales, cómo es el caso de la pérdida de disciplina partidista ya que las dirigencias nacionales todavía tienen muchas maneras de incentivar, o imponer, la disciplina.
II.c ¿Por qué sí a la reelección legislativa?
En este apartado primero se presentan los argumentos que dieron a favor los senadores de la legislatura anterior y luego se presentan los argumentos teóricos para favorecer la reelección legislativa. Estos son básicamente rendición de cuentas que redundaría en una mayor cercanía ente el legislador y su electorado.[18] Profesionalización legislativa, porque al permanecer mayor tiempo en el congreso le permite sortear los costos de aprendizaje y mejorar su queahcer legislativo enfocándose a temas relevantes para sus electores. Romper con el universalismo en la toma de decisiones en el Congreso al permitir una lógica de toma de decisiones de mediano o largo plazo lo cual redundaría en coaliciones ganadoras más pequeñas dispuestas a enfrentar temas con una mayor trascendencia polítca.
En el debate que se dio en el Senado en 2005, los principales abogados a favor de la reelección fueron Demetrio Sodi y Genaro Borrego. Ambos refutaron los argumentos previamente presentados por sus colegas priístas. Respecto al peligro de que los legisladores fueran comprados por grupos de interés, Demetrio Sodi argumentó que precisamente como son legisladores que gozan de las ventajas de su cargo público no necesitan depender de intereses particulares para mantener o impulsar su carrera política. Antes bien, ese peligro se encontraría entre todos los retadores que necesitarían de cualquier apoyo para vencer al legislador que buscaría su reelección. Respecto a la irresponsabilidad fiscal simplemente haría falta introducir los candados ya mencionados por el mismo senador Roque Villanueva. Otro punto que destacó el senador Sodi fue que una reforma de este estilo fortalecería al Congreso porque le brindaría legisladores con presencia política para poder delimitar el poder de los gobernadores quienes imponen a sus cuadros.[19]
En el debate también se mencionaron los temas de la profesionalización legislativa y la rendición de cuentas a modo de un vínculo más estrecho entre elegidos y electores. Es cierto que si un legislador repita en su cargo es muy probable que le dé mayor continuidad a sus proyectos y desarrolle un conocimiento superior al de muchos candidatos que nunca han ocupado el cargo. Los espacios en los que se podría dar esta especialización son en comisiones. Lo que predice la teoría es que los legisladores buscarán estar presentes en las comisiones relevantes para su electorado; por ejemplo, diputados de Veracruz, Quintana Roo, Guerrero y Baja California Sur buscarán estar en las comisiones de pesca, turismo y protección al medio ambiente porque esos son los temas relevantes para sus votantes. Por lo tanto, se esforzarán por estar ahí, se especializarán en buscar lo que es mejor para su electorado y se profesionalizarán.
Empero, como bien señala Dworak, la permanencia en el cargo no es suficiente para que un legislador quiera especializarse en algún tema. Los individuos focalizarán sus energías en aquellas actividades que maximicen sus posibilidades de ascender en el sistema político. De tal manera que la especialización podría, o no, ser un medio y dependerá de variables como los procesos de elección y selección de candidatos, la estructura de los partidos, las oportunidades que ofrezca el sistema político, la institucionalización interna de una legislatura y los intereses personales. Claro, que de no haber reelección menos probable es que haya una profesionalización.
Por otro lado la rendición de es un elemento fundamental de la democracia moderna y se encuentra ausente en el poder legislativo mexicano ya que los votantes no pueden responsabilizar a los legisladores de sus acciones, lo más que pueden hacer es castigar al partido. La reelección es un incentivo muy poderoso para que los congresistas actúen en beneficio de sus representados. Esto haría que las elecciones fueran un verdadero mecanismo para estimular la responsabilidad de los gobiernos. Los electores ejercerían sanciones al no reelegir al partido en el gobierno o castigarían a un representante negándole un segundo periodo. En este esquema, el elector es el vigilante último. La posibilidad de la reelección permite que sea el electorado y no las dirigencias nacionales de los partidos políticos quienes juzgen los actos de sus diputados y senadores.[20]
Lo verdaderamente interesante de la rendición de cuentas y de la profesionalización es que se vería una clara diferencia entre los legisladores de mayoría relativa y los de representación proporcional. Estos últimos, cómo se deben al partido buscarían especializarse en los cargos de liderazgo político al interior de la Cámara, como coordinadores o vicecoordinadores de bancada para influir en las decisiones de sus colegisladores y para mantener un cierto nivel ideológico. Además se esperaría que mostraran una notable lealtad hacia el partido para que así volvieran a ser ubicados dentro de los primeros lugares de la lista plurinominal. Por el contrario, los legisladores por mayoría relativa tenderían a ser más pragmático (en detrimento de la ideología) al momento de tomar decisiones por su electorado.
Sin embargo, hay que tomar esta medida con cautela. Si bien es una reforma con muchas ventajas hay que tener en consideración que toda medida lleva consigo un costo de oportunidad. También habría que tomar en consideración dónde reside el poder para nombrar a los candidatos, dadas las características institucionales de México en este tema sería previsible observar que a pesar de la reelección legislativa todavía se observaría una conducta muy disciplinada ya que los partidos controlan las listas de nominación, el financiamiento.
Uno de los temas que más se ha tratado en el campo académico de la ciencia política es si los legisladores adoptarán conductas que busquen una conducta personalista que incentive el voto hacia su persona o una conducta más de equipo que incentive un voto para su partido. En este tema Carey y Soberg (1995) identificaron a México como uno de los países que menos promueven una conducta personalista entre sus legisladores.[21] Los elementos que usan para llegar a esta clasificación son: 1) el control sobre la boleta electoral, 2) los votos que se emiten el día de la elección se contabilizan primero para el partido para determinar cuántos escaños le corresponden, en el caso de los legisladores electos por mayoría relativa, para México, su fortuna depende de la habilidad de su partido para atraer votos, y finalmente 3) cuando los electores sufragan solamente eligen entre los partidos y los candidatos que estos presentan cómo opciones, siendo así altamente importante la reputación del partido. El hecho de que en México se elijan 300 diputados por mayoría relativa atempera poco o nada estas características. Por lo tanto, los arreglos institucionales en el país desalientan que los legisladores busquen y promuevan una cultura personalista que incentive el voto de manera individual. A continuación se procede a evaluar las iniciativas relativas a la reelección legislativa en la presente legislatura y a juzgarlas con los elementos críticos aquí presentados.
II.d Evaluación de las Iniciativas presentadas y conclusiones
Cómo ya se había dicho, actualmente existen dos iniciativas al respecto. En este apartado se presentan estas iniciativas y se juzga sus beneficios y defectos. Estas iniciativas introducen un tema que no se había contemplado en el ensayo: la reelección acotada. Ambas iniciativas proponen una reelección limitada a tres periodos consecutivos para diputados y uno para senadores. Esta especificación altera la conducta previsible de los legisladores, la mayoría de la literatura esta en contra de esta práctica, y sin embargo es un debate adecuado para el caso mexicano. La primera iniciativa introduce otro tema de discusión, permitir o no la reelección de diputados por RP. El debate subyacente en este punto gira alrededor de los mismos derechos políticos para todos los mexicanos y porqué permitir que se reelijan si no fueron personalmente sujetos al escrutinio del electorado.
Entre las iniciativas presentadas la primera pertenece a José Murat y José Rosas Aispuro Torres. Ambos diputados por el PRI quienes se concentran en reformar el artículo 59. Proponen que los senadores electos por el principio de mayoría relativa o primera minoría, puedan ser electos para un periodo consecutivo. Por otro lado, los diputados electos por mayoría relativa podrán ser reelectos hasta por 3 periodos consecutivos. Los diputados, propietarios o suplentes, podrán ser reelectos para un periodo consecutivo siempre y cuando lo hagan bajo el principio de votación por mayoría relativa, y sólo entonces podrán ser reelectos para un tercer periodo consecutivo por el principio de mayoría relativa. Además los partidos no podrán presentar para ser reelegidos a más del 50% de los candidatos que postulen para el proceso electoral federal.[22]
La segunda iniciativa fue presentada por el diputado panísta Rogelio Carvajal Tejeda y suscrita por diputados de todos los grupos parlamentarios. La iniciativa de reforma consiste en permitir la reelección consecutiva inmediata para diputados por tres periodos y senadores por uno. Si ocuparon el cargo como propietarios no podrán hacerlo en el siguiente periodo como suplentes.
Como se puede ver ambas reformas coinciden en limitar los periodos. Esto lo hacen con el propósito de institucionalizar la circulación de las elites en el poder, y prevenir así futuros cacicazgos. El problema de este arreglo es que cuando los políticos ven su estancia en el congreso limitada; usan su cargo como un trampolín para obtener mejores puestos en la administración pública, desatendiendo así los intereses de sus electores (Ferejohn, Legislative term limits y Dworak ). Particularmente, en el caso de la legislatura del estado de California, los diputados abandonaron su cargo en la mitad del periodo para ocupar otro puesto. La tasa de reelección disminuyó y el número de elecciones aumentó –esto debido al sistema electoral californiano donde si no se obtienen una mayoría en la primera vuelta se van a segunda. Así, si lo que se pretende es permitir la circulación de las elites es una medida correcta, pero si lo que se pretende es profesionalizar el congreso, esta medida sería en sentido contrario.[23]
Este trabajo presenta los principales argumentos en contra y a favor de la reelección legislativa. Y a la luz de esta exposición se va a juzgar las dos iniciativas de reforma previamente presentadas. Para empezar creo que ambas reformas cometen el error de promover una reelección restringida.[24] Teóricamente es un error porque retomando el estudio comparativo compilado en el libro de Dworak, se demuestra que la reelección restringida no ha sido positiva para Estados Unidos (a nivel local) ni para Filipinas ya que los legisladores ven su estancia limitada y tienden a actuar de manera egoísta y personalista. Sus vínculos con intereses externos se vuelven más fuertes, se diluye la disciplina partidista y los liderazgos parlamentarios se vuelven insignificantes.
Otro problema que presenta la iniciativa presentada por Murat y Aispuro Torres es que restringe la reelección sólo para legisladores por mayoría relativa. Son dos los argumentos en contra de esta medida. Primero, la reelección de los diputados por mayoría relativa permitiría mayor disciplina y coherencia ideológica al interior de las bancadas. De esa manera los partidos mantendrían una voz al interior de las cámaras. Por otro lado, permitirle a unos legisladores reelegirse y a otros no crearía dos categorías implicándose una violación a los derechos políticos de quienes no se pudieran reelegir.
Hechas estas dos críticas también creo que, como señalaron los senadores priístas, es necesario que esta reforma vaya acompañada. Por sí sola podría ser bastante dañina si no es acompañada por otras reformas o se le aplican ciertos candados. Algunas sugerencias para paliar estos defectos podrían ser: El debate señaló el problema respecto a la ventaja que tendrían legisladores buscando la reelección, pero no ofrece ninguna solución. Para otorgar una mayor equidad en la contienda se deberían de establecer dos tipos de tope de gasto de campaña. Uno menor, para quien busca la reelección y uno superior para quien busca el puesto sin la ventaja de un cargo público.
Una última advertencia respecto a estas reformas: mientras el poder de nominación siga estando en manos de los partidos vamos a seguir viendo una conducta legislativa muy enfocada hacia la reputación del partido.
Lo que se pretende con este ensayo es demostrar que si bien esta reforma no es la panacea, es bastante deseable y si bien tiene muchos defectos éstos son perfectibles y se puede llevar a cabo de tal manera que todos estén satisfechos. Las dos iniciativas aquí presentadas no son las iniciativas ideales, pero van por buen camino. Sería mejor la que presentaron la coalición de diputados que la priísta. Una reforma de este estilo no sería una mejoría de pareto en el sentido estricto porque se crece a costa de las atribuciones de los partidos, empero estas son amplias y ceder algo de poder no les haría mal.
V. Bibliografía:
Libros:
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Revistas y Documentos de trabajo:
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Otros:
Versión estenográfica del debate en la Cámara de Senadores el día de sesiones 10 de febrero 2005.
[1] También sería importante mencionar las leyes de 1963 y 73, las cuales, respectivamente, permitieron el derecho de voto para las mujeres y el primer ordenamiento que otorgó prerrogativas a los partidos políticos. Además, la ley de 1973 disminuyó la edad para ser diputado y senador como respuesta a la presión juvenil de fines de la década de los años sesenta.
[2] Para el plan de gobierno del ex-presidente C. Salinas fue imprescindible una serie de importantes reformas constitucionales, de manera que le resultaba absolutamente necesaria la cooperación opositora para ver aprobadas medidas que requerían la aprobación de dos tercios de ambas cámaras del Congreso.
[3] “Con respecto a la Cámara de Diputados, los gobernantes del PRI coincidieron en que ningún partido recibiría más del 60% de los curules, para facilitar la aprobación por consenso de futuras reformas constitucionales. Pero en realidad los dirigentes del PRI ya no esperaban obtener una proporción de votos tan alta que les pudiera convertir en víctimas de ese límite legal. En cambio, sí esperaban obtener algo más del 40% de los votos, por lo cual diseñaron un sistema que podría darles hasta ocho puntos porcentuales de sobrerrepresentación y la consiguiente mayoría en el Congreso. Accedió pues a eliminar el fraude electoral con la confianza de que mantendría el 100% del poder. Estas expectativas fueron desmentidas por los resultados de las elecciones de 1997 y aún más por las de 2000, lo cual convirtió a las reglas electorales en ineficientes y obsoletas” (Colomer 2002, 179)
[4] Se realizó una profunda reforma en el Cofipe que comprendió: “la conversión del IFE en un órgano previsto en el texto constitucional, la sustitución de los consejeros magistrados por consejeros ciudadanos, quienes poseían mayoría en el Consejo y se permitió la representación igualitaria de los partidos ante el instituto pero sin derecho a voto; por otro lado, se mantuvieron los representantes del congreso y gobernación con voz y voto.” (Orellana íbidem) Vale la pena mencionar que las elecciones de 1994 fueron las primeras que organizó el IFE y son las que, históricamente, registraron la mayor tasa de participación.
[5] Otra de las razones por las que se adoptó esta medida fue para prevenir que la política cayera en manos de agentes externos ajenos a la rendición de cuenta democrática.
[6] En las elecciones de 2003, de los 300 distritos uninominales ganó 163 distritos (tomando en cuenta su coalición con el PVEM), mientras que el PAN ganó 80 y el PRD 55.
[7] Lo que propone Colomer (2002, 182) es que el número total de escaños de casa partido se asignará sólo a partir de los votos a listas según una fórmula de RP. Una vez asignado a cada partido un número de escaños, estos serían ocupados por todos aquellos candidatos del partido que hubieran ganado en los distritos uninominales, a los cuales se añadirían candidatos de lista hasta alcanzar el número correspondiente.
[8] Art. 59 Los Senadores y Diputados al Congreso de la Unión no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Los Senadores y Diputados suplentes podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietarios, siempre que no hubieran estado en ejercicio; pero los Senadores y Diputados propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes.
Art. 116 […] Los diputados a las legislaturas de los Estados no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Los diputados suplentes podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietario, siempre que no hubieran estado en ejercicio, pero los diputados propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes.
[9] Lo ideal en este caso sería legislar por medio de una coalición ganadora mínima, lo cual también maximiza los beneficios para los ganadores. Cómo sería el caso del PRI-PAN o PRI-PRD, cómo se puede ver el PRI se convierte en el partido bisagra, al encontrarse en el centro del espectro ideológico conserva un gran poder de negociación en el congreso.
[10] La rendición de cuentas se define como la obligación permanente de los mandatarios o agentes para informar a sus principales, o votantes, de los actos que llevan a cabo como resultado de una delegación de autoridad que se realiza mediante un contrato formal o informal y que implica sanciones en caso de incumplimiento.
[11] Las características a las que se refería Weldon eran: disciplina partidaria, un partido que controlara el poder ejecutivo y tuviera mayoría absoluta en el congreso y finalmente que la dirigencia del partido en el poder estuviera en manos del presidente.
[12] Valdría la pena mencionar que en los estatutos del PRI esta prohibida la reelección y en aquellas fechas se aproximaba el Consejo Nacional, por lo tanto los priístas evitaron ir contra sus principios y provocar una fractura interna más severa. “Ayer mismo, entre las curules de los senadores circulaba una encuesta de Consulta Mitofsky de enero del 2004 en la que se reporta que sólo 16.3 por ciento de la población estaría de acuerdo con la reelección legislativa.” en “Pactan Priístas ir contra Reelección,” Reforma, 9 de febrero de 2005.
[13] La votación quedó así, votos a favor: PAN 40 , PRD 4, PVEM 5, PRI 1; en contra PRI 47, PRD 3, un senador independiente y una abstención de la senadora panísta Luisa María Calderón Hinojosa.
[14] Argumento de Dulce María Sauri: “Poco se ha debatido sobre el riesgo que representan los poderosos e influyentes grupos de poder y de interés, con importantes recursos económicos para asegurar la reelección de los legisladores que le son afines y eliminar a los que le son incómodos. Intentarían y eventualmente lograrían cortar a grupos de legisladores para representar y proteger sus intereses, muy probablemente en demérito de los intereses colectivos de amplios grupos sociales.”
[15] Sería relevante en este punto contemplar el fenómeno de los topes de campaña y a qué legislador le beneficia más el dinero. Gary Jacobson (1978) en su ya clásico trabajo fue de los primeros investigadores en señalar que el gasto de campaña no beneficia mucho a los legisladores que buscan la reelección, no así como a sus competidores sin las ventajas de un cargo público. Por lo tanto, los topes de campaña benefician a aquellos que buscan la reelección en detrimento de sus retadores.
[16] “Se va a entender como ‘cacique’ a la persona que ejerce un tipo de control o dominación política en un territorio o grupo de personas, y que basa su autoridad en la repartición de servicios, recursos o protección en una comunidad. Esta clase de relaciones son típicas de sociedades no plurales, donde no existe la competencia por el poder.” (Dworak 2003, 251)
[17] Para ubicar cuantitativamente los distritos donde podría haber caciques identificó aquellos donde la competencia electoral arrojó a ganadores con más de 20 puntos porcentuales de diferencia entre ellos y su más cercano competidor. Así, concluye que existen 79 distritos con estas características, lo cual representa 26% de los 300 distritos electorales.
[18] “Parlamentarios de carrera –reelectos- podrán encontrar en sus demarcaciones cobijo suficiente a vaivenes de contiendas electorales en otros estados, limitando el peso de ellas en su trabajo legislativo” (Poiré 2003, 180) Así, podemos ver que una medida de este tipo permitiría un mayor vínculo entre intereses locales con su diputado y así evitaría tomar decisiones sujetas a las tempestades políticas del momento a nivel nacional.
[19] Versión estenográfica, Demetrio Sodi: ¿Qué es lo que hemos visto? Imposición de los gobernadores sobre los candidatos. Y a pesar de que hay más experiencia en muchas Senadoras y Senadores, la fuerza de los gobernadores los elimina de la lucha política. ¿Qué pasa en otros países donde hay reelección? Los Senadores, los Diputados, son contendientes verdaderos en la lucha política local.
[20] Respecto a este tema Genaro Borrego opinó que: Con la posibilidad de la reelección, la gente hace escrutinio de los legisladores, sabe quién se ha enriquecido y quién no se ha enriquecido, sabe quién tiene una remuneración exclusivamente de parte del Poder Legislativo al que sirve y quién no tiene elementos para poder calificar y para poder juzgar.
[21] Junto a México se encuentran Gran Bretaña, Canadá y también Israel, España y el colegio electoral de la mayoría de los estados de la Unión Americana.
[22] Así mismo, ningún legislador podrá ser reelecto por el principio de representación proporcional.
[23] Vale la pena tener en mente el caso brasileño donde existe reelección ilimitada pero la tasa es alrededor del 50%. Esto se debe a que un cargo en el congreso no es tan importante como una gubernatura o una secretaría y así los legisladores, por causa de su ambición usan el congreso como trampolín, y los pocos diputados que buscan su reelección no son tan conocidos como los que buscan un cargo más importante y por lo tanto su resultado en las urnas no es tan exitoso.
[24] Es un error porque reproduce el problema de la cooperación en secuencias de juegos donde los actores conocen en qué periodo van a acabar. La estrategia dominante es no cooperar desde el principio.
