Proyecto de Investigación: Comisiones o Reelección, por Francisco Roberto Pérez y Roberto Gerhard

Comisiones o relección: Un debate entorno a la especialización legislativa
Por: Roberto Gerhard Y
Francisco Roberto Pérez

SíntesisActualmente en México se debaten los beneficios de la reelección legislativa,entre ellos la especialización de los legisladores. Sin embargo, la reelecciónno es el único medio para lograr este objetivo: los legisladoresespecializados se encuentran en las comisiones. Frente a la alta disciplinapartidaria, las negociaciones de las leyes se dan en las comisiones. Lospartidos políticos nombran integrantes de las comisiones a sus miembros másexperimentados e instruidos —que suelen ser plurinominales. Ante la dificultad de aprobar la reelección legislativa en un futuro cercano, las comisiones se convierten en nichosde especialización.

I Introducción

La reelección, históricamente ha sido un tema polémico en México. Una de las causas de nuestra revolución fue la reelección indefinida de una elite política que se había enquistado en el poder durante el porifiriato. En los orígenes del priísmo, se eliminó la reelección consecutiva entre legisladores para fortalecer la disciplina partidaria. Durante décadas el presidencialismo mexicano pudo funcionar debido a que cantábamos con un presidente muy fuerte. Su fortaleza se debía a las facultades metaconstitucionales que logró reunir y que le permitían dominar a los demás poderes de la Unión. Las condiciones que hicieron posible la reunión de estos poderes en la figura del ejecutivo fueron: 1) que el presidente era también cabeza del partido, 2) que existía un gobierno unificado y 3) que había disciplina partidaria. A partir de 1997, cuando el PRI perdió la mayoría en la Cámara de Diputados, se rompió el frágil equilibrio que hacia posible el funcionamiento del presidencialismo mexicano (Weldon 1997, 227).

Actualmente el PRI ya no tiene la fuerza de antaño, el país ha crecido, superando así la forma con la que había funcionado, el presidencialismo se ha vuelto un obstáculo. México necesita nuevos arreglos institucionales que le den estabilidad, profesionalización y tomadores de decisiones informados sobre los temas que legislan. Para nuestro análisis, el año de 1997 es de vital importancia pues marca el fin del dominio del pri en las cámaras del Congreso de la Unión. A partir de este año existe la incertidumbre sobre quién tendrá mayoría en las cámaras o si alguien la tendrá. Así nos acercamos a lo que dice Prezwoski: la incertidumbre en los resultados, no así en los procesos electorales, es una característica de la democracia.

En la actualidad parece haber un acuerdo general entre los investigadores sobre las bondades de la reelección. Sin embargo, aparentemente, la población no comparte esta percepción debido las herencias históricas que se poseen: se conserva el mito de “Sufragio efectivo, no reelección”. Los partidos políticos enfrentan una disyuntiva. Por un lado la población esta en contra, elevando así los costos políticos de aprobar la reelección. Por otro lado los especialistas recomiendan su aprobación porque elevará la rendición de cuentas de los legisladores hacía los electores. Una tercera arista del problema, es que no sabemos cuál es el incentivo de los partidos para aprobar esta reforma. Así la aprobación de la reelección se complica ante la situación actual de México: gobierno dividido, no hay mayorías en el Congreso, pluralidad política y macroeconomía pendiendo de un hilo. Como hemos observado, el futuro de la reelección puede ser muy similar al de las llamadas reformas estructurales.

En este contexto y como la aprobación de la reelección legislativa no se vislumbra en un horizonte temporal cercano, se podría ver a las comisiones como una alternativa para tener un Congreso más especializado. La importancia de las comisiones radica en que estas deciden qué leyes correspondientes a su tema se llevarán al pleno. Las comisiones se convierten en lugares de cabildeo, de toma de decisiones y confrontación de opiniones; donde los partidos políticos desean tener políticos con experiencia en los temas y que pueden tomar decisiones concienzudas. Siguiendo a Weingast y Marshall (1988), sugerimos que las comisiones han sido nichos de especialización y proponemos que se incrementen los incentivos para que las comisiones continúen cada vez más con esta tendencia. La importancia de las comisiones, de acuerdo a Blondel (1973), se debe a que de ellas depende la discusión de los temas, es decir, poseen el monopolio sobre los temas correspondientes a la comisión que accederán al pleno.

Nuestra propuesta de investigación tiene como hipótesis que los legisladores que trabajan en comisiones tienen una mayor experiencia—han trabajado por más tiempo en esos temas— y son más instruidos —estudios de postgrado—. Para sustentar nuestras hipótesis es necesario hacer un análisis de las inercias históricas que han hecho de las comisiones centros de especialización. Esta opción se presenta como un second best ante la dificultad para aprobar la reelección legislativa.

Para abordar este tema, el trabajo se divide en los siguientes apartados: En la siguiente sección realizamos una revisión de la literatura sobre el tema y observamos lo que se ha dicho, cómo se ha explicado y las preguntas que carecen de respuesta; posteriormente presentamos de manera detallada nuestra hipótesis de investigación para que en un apartado posterior expliquemos la metodología a través de la que se abordaría la hipótesis —la evidencia, cómo analizarla y cómo probar nuestra hipótesis—; por último, presentamos las conclusiones tentativas a las que hemos llegado.

II Revisión de la literatura

Mucho se ha escrito sobre la labor legislativa pero no tanto sobre las comisiones. Una vertiente de la literatura analiza cómo a partir de la competencia democrática desde 1997 ha cambiado la selección de los candidatos para las diferentes cámaras. La mayoría de los estudios se concentran en el pri y cómo, ahora, escoge líderes con mayor arraigo a nivel local, en contraste con los candidatos con mayor experiencia nacional cuando el pri era el partido hegemónico (Langston 2003).

Al analizar los estudios sobre las legislaturas en México la mayoría de ellos se enfoca en la disciplina partidaria. Esta es una preocupación especial para México por el contexto en el que se desarrollaron sus instituciones en el siglo xx: el presidencialismo, cuyas características eran que el presidente fuera la cabeza del partido y hubiera disciplina partidaria (Weldon 1997, 227). Ugalde (2002) y Weldon (2002) proponen que esta última ha cambiado en México. El primero de los autores sostiene que se mantiene y que ahora ésta se debe a al cen y al presidente del partido. El segundo dice que la disciplina se la deben al partido y que ésta es igual en legisladores plurinominales y mayoritarios. Un rasgo común en ambos estudios es que se limitan al pri, dejando de lado al resto de los partidos.

Ahora que el pri no es el partido hegemónico, los estudios que analizan las legislaturas en México se han dedicado a analizar maneras para hacer más eficientes nuestras cámaras. Hay un consenso generalizado en que la reelección es la mejor forma de hacer más eficiente y aumentar el accauntability de los legisladores. En esta línea de argumentación se encuentran Nacif (1997) y Dworak (2003), ambos coinciden en que la no reelección permitía que el pri utilizará las diversas legislaturas para premiar a sus seguidores o callar a la oposición. Así ellos necesitaban que hubiera rotación en las legislaturas para “premiar” al mayor número de individuos posibles. Ambos proponen que en el contexto actual es necesaria la reelección consecutiva para asegurar el acercamiento entre legisladores y electores, una premisa de la democracia.

Por otra parte, la mayoría de los estudios que se han realizado sobre el poder legislativo y sus funciones en Latinoamérica, tienen como base la aproximación norteamericana a estudios del congreso. Lo que se ha hecho es comparar las características que tiene el congreso americano con los congresos en México, Brasil, Argentina y Chile, por ejemplo (Morgensten 2002). Siguiendo la línea de investigación americana, el estudio de Wingast y Marshal (1988) sobre la organización industrial del Congreso Americano arroja luz sobre el funcionamiento de las comisiones. Su argumento es que: la combinación de los incentivos que tienen los legisladores para obtener la reelección, y las características monopólicas que tienen las comisiones sobre sus temas correspondientes, provocan una especialización en los legisladores, además de que por lo general trabajan en estas los que estén más informados e interesados por dicho tema. Los estudios sobre legislaturas consideran a las comisiones como una variable fundamental en para el eficiente funcionamiento la distintas cámaras. Como dice Rivera Sánchez (1998, 531-532):
“las comisiones se crean para permitir a la legislatura realizar mejor sus funciones […] las comisiones deberían considerarse una variable interna que determina, hasta cierto punto, las influencia de las legislatura en la elaboración de las políticas públicas”.

Estas afirmaciones reiteran la importancia de las comisiones. Éstas se consideran una variable relevante para el estudio de las legislaturas a partir del estudio de Blondel, Comparative Legislatures de 1973. Él sostenía que las limitaciones de las legislaciones pueden dividirse en internas y externas; entre las internas se encuentran las comisiones. Pero Blondel no brindó una definición clara de comisiones. En la literatura podemos distinguir dos definiciones. Una amplia, propuesta por Eulau y McCluggage, según la cual las comisiones son las:
“unidades colectivas institucionalizadas, especializadas, interactivas, intersticiales y más o menos similares en términos de estructura, que intervienen entre el miembro individual, el legislador en la comisión, y la legislatura en el pleno, de la cual ambos, el miembro individual y la comisión, forman parte” (Citado en Rivera Sánchez 1998, 536). Por otra parte, la definición corta establece que “una comisión legislativa es un subgrupo de legisladores a quienes por lo general se encomiendan tareas de organización específica” (Rivera Sánchez 1998, 536).

Sin embargo, los estudios sobre las comisiones en México son pocos y muchas veces se utilizan para brindar un argumento más a favor de la reelección legislativa. Así Nacif (2000) y Nacif y Morgensten (2002) dicen que la debilidad de la comisiones permanentes se debe a la cláusula de no reelección consecutiva y al poder de los dirigentes partidistas para asignar lugares en las comisiones. En esta misma línea de argumentación encontramos González Schnot (2002) pero también argumenta que las comisiones no han logrado institucionalizarse y han no hay reglamentos claros.

Una última línea de investigación, relacionada con las comisiones y las legislaturas versa sobre la selección de los candidatos; la hipótesis es que la forma en que se escogen a los candidatos determina el tipo de legisladores. Estos estudios se hacen a partir de una aproximación de corte neo institucionalista. Esto quiere decir que para comprender la conducta y el perfil de los actores se les debe situar dentro de un contexto institucional más amplio. Lo que este estudio propone es estudiar el sistema legal, electoral y de partidos para comprender el proceso de reclutamiento, como muestra Pippa Norris en su esquema (2002, 2). Así mismo también analizar la oferta de los que quieren ser candidatos y la demanda de quienes controlan el proceso de candidaturas.

III La especialización legislativa en México: ¿reelección o comisiones?

La pregunta que nos plantemos es: ¿cómo podemos alcanzar la especialización legislativa en México? Para responder esta pregunta debemos analizar primero si la especialización legislativa existe en la actualidad.

La respuesta es afirmativa, podemos observar una insípida especialización en las comisiones de trabajo de las cámaras del Congreso de la Unión. En ellas se concentran los legisladores, especialmente plurionominales, que poseen experiencia en el tema de la comisión —que han ocupado cargos relacionados con el tema de la comisión en el sector público o que han pertenecido a las comisiones en periodos pasados— o que poseen posgrados en temas relacionados con las discusiones de las comisiones. Sin embargo, es necesario institucionalizar la especialización de los legisladores. Esto representa un trade off: podemos tener legisladores especializados en los temas de la comisión correspondiente pero ¿cómo deberán tomar su decisión al votar a favor o en contra de una ley? Deben tomar en cuenta la voluntad del pueblo o votar acorde a lo que teóricamente podría funcionar. La primera opción se relaciona con el accauntabillty del legislador hacía el electorado y es uno de los valores a los que más se recurre al hablar de democracia en el México contemporáneo.

Así, encontramos la respuesta a nuestra pregunta: la reelección legislativa es la mejor forma de alcanzar la especialización porque este mecanismo permite un diálogo entre electores y legisladores. Entonces, el legislador que se especializaría sería el de elección popular y no el plurinominal. Esto nos llevaría a una mejoría de pareto porque, los diputados por elección popular muchas veces son los menos preparados en cuanto a estudios en contraste con los plurinominales, sin embargo al mostrar un buen desempeño, acumular experiencia y ser reelectos la situación cambiaría y existiría gente especializada por elección popular y por medio de las listas. Por lo general los partidos ponen a sus candidatos más especializados en las listas nominales, ellos saben que los mejores elementos en una legislatura son los más preparados. Al ponerlos como candidatos plurinominales aseguran que tengan un lugar en el congreso sin arriesgarse a que pierdan la elección.

Entonces la pregunta que nos debemos plantear, y en la que se basa nuestra propuesta de investigación, es: En el contexto actual, en el que la reelección no se vislumbra ¿cómo lograr la especialización legislativa? Como argumentamos en la introducción, la aprobación de la reelección legislativa es muy complicada. Debemos buscar una segunda opción o second best. En este entorno creemos que las comisiones deben ser el lugar de especialización porque la inercia constitucional o path dependence facilitan esta alternativa, permiten que el cabildeo político se de en las comisiones y la aprobación de leyes “sustantivas” se agilice. Sin embargo, con esta especialización se privilegiaría la toma de decisiones a partir de lo que lo que la teoría establece como correcto o “factible” y no la rendición de cuentas al electorado.

IV Metodología sugerida

La evidencia que necesitamos para abordar nuestro tema y comprobar nuestra hipótesis es una lista de los legisladores y sus características a partir de 1994. La evidencia que buscamos es la instrucción y la experiencia que los legisladores tienen. Por instrucción comprendemos estudios, postgrados y seminarios cursados. Por experiencia entendemos los cargos ocupados en puestos públicos, o privados, relacionados con el tema de la comisión.

El estudio se enfocará de 1994 a la fecha, pues a partir de 1997 el pri pierde la mayoría en el Congreso, dando pie a un mayor debate, mayor cabildeo y mayor pluralidad. Las legislaciones que el estudio abarcará son las de 1994, 1997, 2000 y 2003 para diputados y senadores. En la lista de legisladores consideramos que los datos mínimos que necesitamos son: 1) nombre, 2) antiguos cargos tanto en el sector público como en el privado, 3) su grado de estudios, 4) comisiones en las que ha participado y participa, 5) cargo en las comisiones, 6) militancia partidista y 7) si es plurinominal o de elección popular.

Existe una base de datos creado por Alonso Lujambio en la cual podemos encontrar el nombre de los diputados, sus estudios, su militancia partidista y si es plurinominal o de elección popular — los puntos 1), 3), 6) y 7), respectivamente— para las conformaciones de la cámara de diputados a partir del 2000. Por otra parte, las páginas de internet del pri, pan, prd, pvem, pt nos ofrecen los siguientes datos: nombre, estudios, comisiones en las que participa, cago en las comisiones y la forma en que fue elegido —los puntos 1), 3), 4), ,5) y 7), respectivamente; además, se puede desprender de estas bases su militancia, el punto 6)–. En las páginas de internet, previa solicitud, podemos encontrar los datos para amabas cámaras en los periodos que nos interesan. Sería nuestra labor homologar los datos de las páginas de internet en una base de datos, además de buscar los datos de los legisladores de partidos que no provean esta información en su página. Otra labor sería investigar los puestos ocupados por los legisladores, pese a que algunos tienen páginas de internet personales no todos incluyen estos datos.

Así, una primera tarea a elaborar es hacer una base de datos en la que se encuentren los trabajos o puestos anteriores de los legisladores, podremos entonces tener una base de datos más completa. Una vez recopilada la información el proceso de análisis de ésta es sencillo: el primer paso consiste en dar seguimiento a los integrantes de cada comisión analizando si hay algún legislador que haya repetido en las comisiones, el currículo de los integrantes para saber si tienen experiencia en el tema —ya sea por haber trabajado en aspectos relacionados con éste o por haber cursado algún posgrado relacionado con la materia— y comparar los presidentes y los que ocupen cargos importantes de las comisiones con el resto de los integrantes.

Nuestra hipótesis supondría que quienes ocupan puestos importantes en las comisiones poseen mayor especialización que el resto de los integrantes. A partir de este análisis y como segundo paso, podemos crear algunas probabilidades, como: la posibilidad de ser presidente de una comisión si posees un doctorado, la probabilidad de presidir una comisión si eres un legislador plurinominal, etcétera.

Para comprobar nuestra hipótesis es necesario que del análisis comparativo nos muestre: 1) que los legisladores ocupen lugares en las comisiones que tienen temas en las que son especialistas —es decir en el que poseen experiencia laboral o en la que poseen un posgrado—, ó 2) que los legisladores ocupen cargos en la misma comisión que han trabajado ya sea en la cámara de diputados local, federal o en el senado. El análisis sería muy similar al realizado por Alonso Lujambio (2004) en la presentación de la base de datos El poder legislativo estatal en México, cuyo análisis se enfocó en las legislaciones estatales.

Otra forma manera de comprobar nuestra hipótesis es analizar las probabilidades. Si nuestra hipótesis es correcta la probabilidad de formar parte en una comisión debe aumentar si un legislador: 1) ha ocupado un puesto en el sector privado o público con relación al tema de alguna comisión y/o 2) si el legislador posee un posgrado en el tema de la comisión —en este caso las probabilidades se puede hacer más específicas: la probabilidad de formar parte de la comisión “x” aumenta si el legislador posee experiencia en el tema o posee un posgrado—.

Los datos se analizarían de manera comparativa; pero de crear una nueva base de datos con mayor número de variables cabría la posibilidad de extender el análisis a uno estadístico más sofisticado.

V Conclusión

El presente proyecto de investigación busca responder ¿cuál es la mejor manera de alcanzar la especialización legislativa en México? Ante las restricciones institucionales que se enfrenta el país, donde la reelección legislativa es un espejismo, es mejor analizar el nivel de especialización que existe en las comisiones. Esto es importante porque, de resultar positiva la relación entre especialización y comisiones, representaría una buena alternativa o second best, ante una muy difícil posibilidad de que se obtenga la reelección.

Este proyecto representaría un serio esfuerzo en el que se tendrían que recopilar bases de datos de los distintos partidos políticos. Las comisiones son importantes porque tienen el monopolio sobre los temas que acceden al pleno, de tal manera que las reformas sólo bajan al pleno luego de ser aprobadas por la comisión. Nuestra hipótesis es que la mayor especialización se encontrará en las comisiones, y particularmente mientras más alto sea el cargo que se ocupe mayor será la especialización.

De corroborarse nuestra hipótesis hay dos alternativas: primero que los cargos más importantes sean ostentados por diputados con el mayor nivel de educación en relación al tema ó, segundo, que los cargos más importantes sean ostentados por legisladores que tengan la mayor experiencia en relación al tema. Estas dos opciones no son excluyentes, un diputado puede haberse especializado en un tema y por esa razón haber ocupado cargos relacionados con él, lo cual le daría experiencia. También es posible que el diputado no tuviera mucha idea sobre el tema, pero después de haber estado trabajando en comisiones, desempeñado cargos público relacionados al tema y haber tenido un buen desempeño se adquiere experiencia, que de alguna manera le sustituye la falta de instrucción.

Entonces, lo que vemos es que las comisiones son un punto en el que se junta la gente más especializada con respecto al tema. Lo importante aquí es que las instituciones funcionen de tal manera que quienes hayan tenido experiencia previa cualquier tipo de comisión, continúen trabajando en ese tema, aumentando y fomentando así la especialización.

VI.Bibliografía

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